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自贸区越来越多 有一重大隐患 | 观点

证券时报公司舆情    2015-04-07 09:18:29

有研究机构的人士认为,目前四大自贸区实际是“八个”自贸区。因为此前广东的前海、横琴、南沙以及福建的平潭、厦门等都曾有单独申报自贸区的意愿,加之这些地方各有特色,且多数曾经有开放先行的基础,组团获批后,实际运作过程中虽有省一级政府协调,但实际运作过程中可能仍有之前单打独斗的惯性。不过,整体来说,各地处于一种竞合状态,并共同承担着以开放促改革以及一带一路试验田的功能。

虽然第二批自贸试验区尚未挂牌,但是随着总体方案获批的消息传出,新一轮的先行先试将陆续展开。

尽管有学者在接受21世纪经济报道采访时表示,目前第二批自贸试验区的紧要工作是将方案在自己的片区“推下去”。

但是如何“推下去”,将是在自贸试验区这个“命题作文”下,对地方智慧的考验。

根据中央政治局会议内容,广东、天津、福建自由贸易试验区和扩展区域后的上海自由贸易试验区将在构建开放型经济新体制、探索区域经济合作新模式、建设法治化营商环境等方面,率先挖掘改革潜力,破解改革难题。

但与此前上海以直辖市作为自贸区的推进主体不同,广东、福建两个省自贸区的园区均分布在三个城市,这将带来与以往不同的推行规则和管理体制,而这其中,也将带来新一轮的城市与城市间、区域与区域间的竞争与合作。

四个,还是八个?

在第二批自贸试验区获批后,就有研究机构的人士向21世纪经济报道记者表示,目前实际是“八个”自贸区,而不是四个。

他解释说,此前广东的前海、横琴、南沙以及福建的平潭、厦门等都曾有单独申报自贸区的意愿,加之这些地方各有特色,且多数曾经有开放先行的基础,组团获批后,实际运作过程中虽有省一级政府协调,但实际运作过程中可能仍有之前单打独斗的惯性。

以福建为例,尽管福建全省主打对台交流牌,但是福建省内的平潭、厦门两地曾分别提交试点申请,福建省也对两者进行过不同的功能定位。福建省委书记尤权在2013年11月举行的福建省委九届十次全会提出,平潭综合试验区要以建设自由港为目标,探索创新两岸合作模式;厦门经济特区则要努力在探索自贸区建设等领域取得新突破。

而在次年的福州市两会上,福州提出主动争取平潭综合试验区政策辐射,探索共同申报自由贸易区。随后,福州市委书记杨岳率福州市、福清市、长乐市等有关负责人前往平潭岛进行磋商,并表示,福州与平潭共同申报自贸区已经达成共识。

在最终获批的方案中,中国(福建)自由贸易试验区包括平潭片区、厦门片区和福州片区。三个片区将承担不同的产业架构。根据此前福州市市长杨益民表述,厦门将把金融创新作为主攻方向,平潭围绕对台交流主线,将培育高端服务业、旅游业、现代物流业、高新技术产业、海洋产业等“五大产业”;而福州的功能定位包括三个方面:先进制造业基地、21世纪海上丝绸之路重要平台、两岸服务贸易合作和金融合作示范区。

类似的事情也出现在广东的几个片区中,此前,南沙、前海、横琴曾竞逐自贸区申报。

三地的申报均主打港澳牌,除了紧挨港澳的前海和横琴,南沙也提出了粤港澳全面合作示范区的设想。

据2013年粤港服务贸易自由化交流会议上的消息,南沙自由贸易区将建成与港澳经济高度融合,服务贸易基本实现自由化,国际投资自由便利,国际贸易创新功能突出,监管模式灵活有效,营商环境与港澳基本接轨,行政与法制独具特色的粤港澳全面合作示范区。

由于三地的积极申报,广东调整了整个自贸区申报的思路。2013年9月16日,广东省省长朱小丹在参加“粤港澳合作联席会议”时,对外正式宣布,广东省也正在积极筹划以南沙、前海和横琴为一体的粤港澳服务贸易自由区,并以此接受商务部调研团队的调研。

在最终获批的方案中,中国(广东)自由贸易试验区则包括广州南沙新区片区、深圳前海蛇口片区和珠海横琴新区片区。

三层管理体系

上述片区曾经分开申请的重要原因是其已经形成的区位和产业优势。以广东为例,目前广东自贸试验区的三个片区都“坐拥”国家战略。

其中南沙新区的定位是粤港澳全面合作示范区,前海则已获批“前海深港现代服务业合作区”,而“比经济特区更加特殊的优惠政策”的粤港澳紧密合作新载体的横琴则因地缘优势将会进一步面向澳门开放。

但这个方案在提出之初就曾受到质疑,其最主要的顾虑就在于,这三个片区与上海自贸区极为不同,广东自贸试验区分散在广东多个城市,需要探索新的管理模式。

而这些已有的优势也被认为将影响这些区域下一步的协调与合作,更有学者指出即便是在同一省内的片区也有可能“各自玩各自”的情况,更不用说四个省份的多个自贸片区之间合作如何进行了。

因此,管理体系的设置上,广东和福建均设立了多层管理体系希望对其下辖自贸区进行统筹管理。根据广东省商务厅起草的《广东自贸区管理办法(送审稿)》,广东省政府将成立自贸区工作领导协调机构,以统筹制定自贸区法规政策和发展规划,统筹指导自贸区改革试点任务,研究决定自贸区发展重大问题。

其二,省政府设立自贸区管理机构,其职能包括组织拟订自贸区法规,建立健全法规体系;研究拟订自贸区发展规划和计划;研究推动出台自贸区综合改革、投资、贸易、金融等政策并指导实施;跟踪自贸区法规政策实施情况,综合评估自贸区运行情况;承担广东自贸区工作领导协调机构日常工作等。

其三,广州、深圳和珠海三市政府依托现有管理架构,设立自贸区各片区管理机构,作为市政府派出机构,负责属地范围内的自贸区具体事务。

而福建方面则是成立了福建自贸区工作领导小组,由中共福建省委书记、省人大常委会主任尤权,出任领导小组组长;除了省级领导和部门负责人以外,福州市市长杨益民、厦门市市长裴金佳,以及平潭综合试验区党工委书记、管委会主任李德金,也悉数进入领导小组。

此外,福建自贸区工作领导小组下设办公室,由商务厅厅长担任办公厅主任。三个片区目前也已成立管委会以推进日常工作。

这与上海自贸区的管理体系相比变得更为复杂。即便是扩区后的上海自贸区,仍只有一个管委会,陆家嘴、世博、金桥、张江和保税区则分别设立管理局。

“这样的机构设置可以降低改革中的风险,促进区域协调。”福建师范大学经济学院副院长黄茂兴在接受21世纪经济报道记者采访时表示。但是这一设置带来的现实问题也非常明显,这使得改革需求的上传变得层级颇多。

根据此前媒体的报道,天津自贸区采取了双层管理架构,包括天津自贸区推进工作领导小组和自贸区管委会,此外,具体实施则由三个片区的办事处,也就是东疆港保税区管委会、中心商务区管委会、天津空港保税区管委会来负责。

今年2月,天津自贸区推进工作领导小组已经召开第一次会议,市长黄兴国主持会议并讲话。会议研究确定了天津自贸区推进工作领导小组和领导小组办公室工作职责及相关领导分工,讨论了《中国(天津)自由贸易试验区制度创新事项(清单)》,并听取了自贸区筹备工作进展情况汇报。

滨海新区政府办公室副主任李彩良表示,新成立的天津自贸区管委会不会像原有的经济功能区管委会那样是完整的政府架构,而会是一个轻型机构,重在协调中央、天津市,以及三大片区原有管委会之间的关系。

各起炉灶,还是携手合作?

“八个”自贸区的实质使得未来开放试验中的竞合关系变得更为微妙。

一位曾经给深圳做过政策咨询的研究者透露,目前有些地区的官员对当地未来自贸区要做什么也颇为迷茫,目前只能沿着此前该地区改革思路继续做下去,“自贸区接下来能做什么,决定权是在上面。”

以前海为例,此前,由于前海金融改革的定位,上海自贸区的金融改革也经常关注前海“做了什么,成绩是什么”。“内部讨论上,上海经常会看前海怎么做,因为如果人家都能做并且人家都做好了,你不做的理由就立刻不存在了。”一位上海的学者说。

但陈波认为,在与前海的对比中,上海的优势也很明显:面向全球市场,并且背靠实体经济雄厚的腹地,而这一优势,随着FT账户的开设也开始逐渐显现。

“金融开放是基于实体经济。如果仅仅做的是金融性的投资、产权交易,而没有实体经济的需求者和载体,政策就没有效果。”陈波说。

中山大学港澳珠江三角洲研究中心副主任林江在接受21世纪经济报道记者采访时也表示,前海与香港对接的特色比较鲜明,但也有自己的劣势。

“前海太小了,运作空间有限,除非能有更多的腹地,如果不跟广东的其他地区合作的话,前海的发展空间是不大的。”林江说。

目前,广东自贸区内各个片区树立的产业思路中,南沙新区将重点发展航运业;横琴则依托生物医药、旅游等产业;前海则主要集中发展现代服务业、金融业跨境服务,同时依托深港合作;被纳入扩围范畴的蛇口工业区侧重在航运、邮轮经济、湾区经济上与前海互为补充。

陈波认为,前海应该积极争取与其他自贸片区的合作,争取足够多的载体,并通过实体企业进行复制和推广。

“前海可以利用蛇口和南沙,有了实体制造业就会有实体需求,有了实体需求,前海的金融政策就有用武之地。”陈波说。

林江认为,前海和横琴应该放在更高更远的角度来看区域的合作。“珠三角西部地区也好,整个粤西地区也好,缺乏一个金融中心,”林江说,“所以如果前海和横琴合作,把香港的影响力,通过前海传递到横琴,横琴也可以通过前海的通道和香港进行合作,能够在比较短的时间让横琴成为区域的金融中心。”

林江进一步解释,这个金融中心跟前海未必是直接的竞争对手,因为横琴作用在珠三角的西部或者整个粤西地区,前海单凭自己的影响力也无法覆盖,前海借助横琴的通道,把香港的影响力借鉴过来,再扩散到粤西地区,中间的二传手就是横琴,这种格局,就比较合理了。

虽然每个自贸区甚至每个片区目前都有较为明确的定位,但在实际操作过程中出现功能的重合也并不少见。

以福建自贸试验区的三个片区为例,对平潭的定位是自由港和国际旅游岛,但是厦门大学经济学院副教授丁长发指出,去年前往平潭旅游的人数与厦门相比少之又少,并且平潭的游客以内地游客为主,少部分来自台湾。

“政府不要用行政手段进行协调。”陈波说,例如福建三个片区的分工中,厦门做高端服务业、福州做远洋航运船舶维修,马尾的航运都是因地制宜产生的,不是政策的产物。

与福建自贸区不同的是,天津自贸区三大片区呈现“鼎立”之势。其中,天津机场片区重点发展航空航天、装备制造、新一代信息技术等高端制造业和研发设计、航空物流等生产性服务业。天津港片区重点发展航运物流、国际贸易、融资租赁等现代服务业。滨海新区中心商务区重点发展以金融创新为主的现代服务业。

多区合作

在陈波看来,未来多个自贸试验区的推进合作将不会集中在实体贸易上,“实体贸易已经接近饱和,这只能是一个‘你多我少’的过程。”

陈波认为,货物贸易已经非常“边际化”,不会因为通关便利化而拓展更多的业务,带来更大的增长。

更有可能的协作,或将出现在各家都颇为在意的金融开放领域。陈波认为,由于金融领域的审慎监管,上海自贸区内的金融开放不可能百分之一百复制到其他地区,这就给合作带来空间。

“比如,福建可以找上海进行协作,金融监管是电子监管,理论上不受地域限制的,”陈波说,“只要你有自贸区账户,或者能够提供自贸区相关服务的执照,总部在上海没有任何问题。可以通过这种方式,不需要在福建再建一个类似上海这样金融开放先行先试的体系。”

而这对于上海来说,也增加了更多实体载体。福建的企业则可以更快地享受到自贸区金融便利的待遇。

此外,上海自贸区目前正在建立八个大宗商品交易平台,用以完善上海的金融市场。陈波认为,福建与其在非常不成熟的市场中搭建自己的平台,不如与上海合作,搞一个专业性的交易所,结算在上海的平台上完成。“利用电子化的特性,把上海很多不能被复制过来的东西实质上复制过来。”

此外,由于各自定位不同,不同领域的开放也将成为现实。丁长发指出,福建省环境质量在四个自贸区中最佳,因此在医疗、旅游等领域的开放可以在福建找到很好的市场。

对天津自贸区而言,其要突出制造业和自贸区政策结合,在负面清单设计中考虑突出天津产业特征,助推天津先进制造业的发展,加快以融资租赁为代表的金融创新。融资租赁、高端制造、国际贸易等方面将会存在较大的合作空间。

值得一提的是,在服务京津冀协同发展和承接“一带一路”重大国家战略方面,天津自贸区也有自己独有的优势,可以在此基础上与其他自贸区展开合作。

更为深远的合作在于自贸区战略将在“一带一路”中发挥作用。根据此前发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》,各自贸片区所在的上海、天津、广州、深圳、福州、厦门等城市将成为“‘一带一路’特别是21世纪海上丝绸之路建设的排头兵和主力军”。

而福建将建设21世纪海上丝绸之路核心区。中国(上海)自由贸易试验区,深圳前海、广州南沙、珠海横琴、福建平潭等开放合作区也将在其中发挥作用。

“一个更为重要的作用是,这些自贸区将通过开放,并向新的国际贸易规则接近,使中国成为‘一带一路’新的‘游戏规则’制定者。”陈波说。

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